عواقب ت‌ناگذاری»در رفاه و عدالت اجتماعی

درباره صندوق‌های بازنشستگی و بحران عمیق در لایه‌های مختلف آن مناقشه‌های فراوانی وجود دارد. کمبود نقدینگی، تعهد دولت و ناتوانی در ایفای تعهدات خود نسبت به این نهادها و انبوهی از قوانین و مقررات دست‌وپاگیر که هیچ سنخیتی با ماهیت و کارکرد آن‌ها ندارد. این‌ها را اگر به زبان اعداد و ارقام ریالی روی کاغذ بیاوریم، شاید بیراه نباشد که بگوییم وضعیت بسیار هولناک از آن چیزی است که تصور و حتی بازنمایی می‌شود. تا به امروز هر تحلیلی که بوده و هر کاری که دولت‌ها و مجلسی‌ها کرده‌اند متوجه بُعد مالی ماجرا بوده است. اما اگر کسی بپرسد مسئله صندوق‌های بازنشستگی مگر ابعاد دیگری هم دارد، چه باید گفت؟ یا اینکه سوال این باشد که غیر از ابزار پولی چه راه دیگری پیشنهاد می‌کنید، در آن صورت پاسخ چه خواهد بود؟ اگر از عینک ت‌گذاری اجتماعی به موضوع نگریسته شود، جزئیات پیچیده‌، دقیق‌ و شاید هم ناراحت‌کننده‌ای از طراحی و تحلیل ت‌ها در قبال صندوق‌ها پیش چشم نمایان می‌شود. چیزی که یاسر باقری، پژوهشگر حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی، از آن به ت‌ناگذاری» یاد می‌کند. ت‌گذاری اجتماعی به صورت ساده به مجموعه اقدام‌هایی اطلاق می‌شود که دولت‌ها در مصاف با مشکلات کنشگران اجتماعی در حوزه‌هایی مانند آموزش، بهداشت و درمان، مسکن و رفاه و تامین‌اجتماعی به کار می‌گیرند تا به مشروعیت ی برسند و اگر هم هوشمندانه‌ عمل کنند، همبستگی اجتماعی را محکم‌تر می‌کنند. در ایران، اما گویا دولت و کارکرد آن در عرصه ت‌گذاری اجتماعی به‌گونه‌ای متفاوت تعریف‌شده و آن‌طور که باقری می‌گوید به اتفاق مجلس شورای اسلامی نبردگاه»‌هایی شکل داده‌اند که محصول خروجی آن، هر چیزی است غیر از ت‌گذاری. به گفته این پژوهشگر حوزه ت‌گذاری‌های اجتماعی، مشکل حوزه رفاه این است که دولت در پی مقبولیت و رشد اقتصادی است و در آن طرف نیز مجلسی‌ها به تمام طرح‌ها و لوایح خود جامه عدالت‌‌ می‌پوشانند و سایه این انتخاب‌ها باعث‌شده که نه ‌تنها صندوق‌ها روز‌به‌روز بیشتر در بحران فرو بروند، بلکه با افزایش میزان مخاطرات اجتماعی، همبستگی اجتماعی را نیز هدف قرار داده است. وی که دیدگاه‌های خود را با بررسی عمیق و تحلیل محتوایی مشروح مذاکرات 9 دوره مجلس شورای اسلامی به دست آورده، ابزار می‌کند که ت‌گذاری  اجتماعی در ایران کارکرد خود را از دست داده و برای برون‌رفت از موضوع باید به این عرصه بازگشت. در ادامه خلاصه‌ای از نشست الگوی حاکم بر میدان ت‌گذاری اجتماعی با تاکید بر حوزه بازنشستگی» که موسسه راهبردهای بازنشستگی صبا وابسته به صندوق بازنشستگی کشوری مجری آن بود، در قالب یک گفتار از نظر خوانندگان می‌گذرد.

 

الگوی میدان ت‌گذاری‌ اجتماعی و تطبیق آن با حوزه بازنشستگی در جستجوی پاسخ به این سوال است که چرا ت‌گذار در برخی حوزه‌ها برخلاف عقل سلیم که حکم سکوت می‌دهد، عمل می‌کند و چرا در مواردی که باید عمل کند، ت‌ناگذاری» می‌کند. ت‌ناگذاری بخشی از رویه نهاد دولت است و در مواقع وم از آن استفاده می‌شود. امروز بر کسی پوشیده نیست که صندوق‌های بازنشستگی چه وضعیتی دارند؛ صندوق‌ها کسری‌ نقدینگی دارند، سن بازنشستگی و سن امید به زندگی هنوز از الگوهای سال‌54 تبعیت می‌کند و. با همه این‌ها در رویه قانون‌گذار هیچ تغییری دیده نمی‌شود، چراکه اساسا ت‌گذاری در این موارد انجام نمی‌شود. وضعیت‌ شکننده کنونی صندوق‌ها در برهه‌هایی پیش‌بینی می‌شد، اما به دلیل سکوت ت‌گذار عمق و دامنه بحران‌ها گسترده‌تر شده است. درباره قوانین حمایتی نیز وضع همین طور است و بارها اعلام شده که چقدر قوانین حمایتی به صندوق‌ها ضربه می‌زند، اما ما به این سمت نرفتیم که قوانین آسیب‌زا را کاهش دهیم. حتی در مقاطعی نیز در برابر پیشنهادهای اصلاحی-مانند حذف پیشنهاد افزایش تعداد سال‌های مبنای بازنشستگی از دوسال به پنج سال در برنامه ششم- یک گام به عقب رفتیم یا در بحث اصلاح صندوق‌ها که دولت از آن عقب نشست. مسائل فراوانی در این ت‌ناگذاری دخیل‌اند که از جمله آن‌ها می‌توان به اثرگذاری مولفه‌هایی مانند اولویت‌دادن منافع شخصی به منافع عمومی، مناسبات فردی و سفارش از بالا و نهادبودگی فساد در کشور اشاره کرد که البته از روند پژوهش کنار گذاشته می‌شوند.

 

سوالی که ما در پی تشریح پاسخ آن هستیم این است که تولید ت‌ در میدان ت‌گذاری بر پایه چه الگویی انجام می‌شود؟ در حوزه ت‌گذاری چه چیزهایی باعث می‌شوند که یک پیشنهاد به ت تبدیل شود، اما یک پیشنهاد دیگر نه؟ در حوزه ت‌گذاری اجتماعی با میدانی روبه‌رو هستیم که نیروهای متعددی در آن به یکدیگر اعمال نیرو می‌کنند. اگر کنشگران را نهادهای اجتماعی تصور کنیم، همه آن‌ها در جایگاه‌های مختلف می‌کوشند منافع سازمانی یا فردی خودشان را پیش ببرند. تصور اولیه این است که این مجادلات میان نیروها در کل میدان به صورت یکنواخت توزیع شده است، اما بررسی‌های عمیق‌تر نشان می‌دهند، در میدان ت‌گذاری اجتماعی، اعمال قدرت برخی نیروها بیشتر است و یک سری از اجرام، جریان ت‌گذاری اجتماعی را عوض می‌کنند. یعنی مسیر ت‌گذاری برخلاف تصور عقلانی صرف، به نقطه‌هایی دیگر منحرف می‌شود. صورت‌بندی جریان ت‌گذاری اجتماعی در ایران نشان می‌دهد که اعمال قدرت نیروها و کنشگران در دو نقطه اصلی اتفاق می‌افتد. این محل تلاقی و تمرکز به اصطلاح نبردگاه» نامیده می‌شود که در کشور ما یکی در نهاد دولت است و دیگری در مجلس شورای اسلامی. لابی‌گری و استفاده از فرصت‌ها و خلأهای قانونی از جمله اشکالات اعمال قدرت در سطح مجلس است. اگر این نبردگاه‌ها را بپذیریم در آن صورت می‌توان با شواهد متعدد اثبات کرد که در دوران 40 ساله بعد از انقلاب اسلامی هیچ کلان ت اجتماعی نبوده که از نبردگاه  نهادهای قانون‌گذاری متاثر نشده باشد. به عبارت دیگر، نبردگاه نهادهای قانون‌گذاری مهم‌ترین فاکتور اثرگذار بر ت‌گذاری اجتماعی در سال‌های پس از انقلاب است. حتی اگر دولت ت‌هایی نیز طراحی کرده، این  نهادهای قانون‌گذاری بوده که در فرایند اختصاص بودجه، اختیار امور را به دست گرفته و تغییرات دلخواه خود را اعمال کرده است. بنابراین همواره این  نهادهای قانون‌گذار بوده که گره و فرورفتگی بزرگ در میدان ت‌گذاری را به وجود آورده است. نکته مهم، فهم منطق کلی میدان ت‌گذاری است که در آن نیروها و نبردگاه‌‌های میدان ت‌گذاری اجتماعی تعیین‌کننده‌ می‌شوند و بر همین اساس باید الگوی حاکم بر رفتار آن‌ها را بازشناخت. نکته دیگر اینکه میدان ت‌گذاری در ذات خود منطقی منفرد و عمومی نیست، بلکه این نبردگاه‌ها هستند که منطق منحصربه‌فرد خود را دارند. در نبردگاه مجلس، عدالت (به معنای حمایت از فرودستان) مهم‌ترین منطق تعیین‌کننده صورت‌بندی ت‌‌گذاری‌های اجتماعی است. مشروح مذاکرات مجالس اول تا نهم نشان می‌دهد که عدالت‌محوری» همواره توجیهی برای ت‌ها بوده است. برای نمونه، در حالی که اکثر کشورها،هدفمندی یارانه‌ها را جریانی مقابل عدالت‌ قلمداد می‌کنند، زمانی که دولت یا مجلس در کشور به موضوع ورود می‌کنند، تکیه‌شان بر مفهوم عدالت است. مثلا می‌گویند چرا کسی که خودرو گران‌قیمت‌ دارد باید پول سوخت بیشتری پرداخت نکند. یا در دهه 70، مدارس خصوصی در کشور با این توجیه راه‌اندازی شدند که چرا دولت باید هزینه تحصیل افراد دارای درآمدهای بالا را پرداخت کند؟ منظور این است که مفهوم کلیدی عدالت در بسیاری از اوقات به صورت بازی‌های زبانی نقشی‌آفرینی کرده است. گاه نیز موضوع عدالت با دلالت‌هایی در واقعیت همراه بوده است. مثلا در اواخر دهه 60 که ت‌های تعدیل‌ ساختاری مطرح، اجرا شد، سطح دستمزدها و مستمری‌ها افزایش یافت، چراکه ت‌گذار می‌خواست این پیام را بدهد که در قبال کاری که در جهت مقررات‌زدایی انجام می‌دهد، به حمایت از فرودستان نیز توجه دارد. البته عدالت تنها تعیین‌کننده میدان نیست و در دوره‌های مختلف پارامترهای دیگری مانند خوداتکایی (در اوایل انقلاب) یا خصوصی‌سازی (در اوایل دهه 70) هم مطرح بوده‌ است. با این حال محور و مبنای میدان ت‌گذاری اجتماعی رعایت عدالت بوده است. اتفاقی که افتاده این است که زبان و منطق بازی در نبردگاه مجلس، به ساحت بیمه‌ای نیز تحمیل شده است. به عبارت دیگر، نماینده‌ای که در چنین میدانی بازی می‌کند، دیگر به این توجه نمی‌کند که باید ساحت بیمه‌ای را از ساحت حمایتی جدا کرد. یعنی به محض اینکه بحثی در حوزه بیمه‌های اجتماعی درمی‌گیرد، قانون‌گذار ابتدا به دنبال این است که چطور و با چه مکانیزمی باید عدالت به معنای حمایت از فرودستان را رعایت کند. چنین منطقی خود به خود باعث شده که به تمام طرح‌ها و لوایح مجلس، سازوکارها و دغدغه‌های حمایتی پیوست شود و این مسئله‌ای است که سال‌هاست در حوزه‌ بیمه‌های اجتماعی با آن روبه‌رو بوده‌ایم. 

 

در نبردگاه دولت دو پارامتر مقبولیت عمومی» و رشد اقتصادی» شکل‌دهنده منطق ت‌گذاری است. دولت با فشارهایی که از ناحیه سازمان برنامه و بودجه متحمل می‌شود از یک طرف ناچار است به سمت رشد اقتصادی -که گاهی اوقات بسیار ساده‌انگارانه و مبتنی بر ت‌های ناکارآمد است- حرکت ‌کند و از طرفی نیز باید مقبولیت عمومی را پاس بدارد. مقبولیت عمومی به این معناست که دولت در فرایند تبدیل برنامه‌های خود به ت‌های اجتماعی باید به اثرگذاری آن‌ها بر مردم نیز توجه کند و پیامدهای اجتماعی و ی ت‌های خود را مدنظر داشته باشد. در مقوله رشد اقتصادی، دولت یا کاری را انجام می‌دهد که موجب رشد اقتصادی می‌شود یا با این توجیه که مانع رشد است، از انجام کاری خودداری می‌کند. این قیدی مهم بر ت‌گذاری‌های دولت است، اما مسئله مهمتر این است که فقدان دکترین در حوزه رفاه و ت‌گذاری اجتماعی، هر دو پارامتر را با مسئله روبه‌رو می‌کند. به بیان دیگر، در نبود دکترین منسجم، مقبولیت عمومی بر عدالت سایه می‌اندازد و با ایجاد مانع برای ت‌گذاری درست و اعمال اصلاحات همه را در گردابی هولناک و کوششی غریزی برای بقا اسیر می‌کند. یعنی حالتی به‌وجود می‌آید که دولت به دلیل ترس از دست‌دادن مشروعیت خود، به رشته‌ای بی‌شیرازه از اقدامات کوتاه‌مدت دست می‌زند. در بحث رشد اقتصادی نیز عملکردها محدود به تقلید صرف از توصیه‌های مجامع و نهادهای بیرونی بدون توجه به سنخیت یا تطبیق آن‌ها با وضعیت ایران و امکان‌‌پذیر بودن اجرای‌شان می‌شود. به همین دلیل همیشه در تاریخ کشورمان با رشد ناقص روبه‌رو بوده‌ایم. یعنی رشد را شروع کرده‌ایم، اما با کاهش مقبولیت عمومی، آن‌ها را رها کرده‌ایم. کافی است به ت‌های تعدیل ساختاری و کاهش عجیب آرای مرحوم هاشمی رفسنجانی در انتخابات منجر به دوره دوم ریاست‌جمهوری وی نگاه کنیم که دولت‌ در پی کاهش مقبولیت عمومی خود به یک‌باره حمایت‌های اجتماعی را بالا برد. در سال88 نیز که کاهش همبستگی اجتماعی و پیوندهای عمودی دولت و مردم رخ داد، با حمایت‌های اجتماعی به جبران مافات پرداختیم. بلایی که در حوزه ت‌ناگذاری حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی گرفتار آن شده‌ایم نیز متاثر از همین منطق دوگانه دولت و مجلس و سایه هر یک بر دیگری است. یعنی منطق مقبولیت عمومی دولت در شرایطی که فاقد هرگونه دکترین مشخصی است بر منطق عدالت منطبق می‌شود و اجازه نمی‌دهد هیچ نوع ت‌گذاری اجتماعی دیگری برای اصلاح صندوق‌ها امکان‌پذیر شود و ما را دچار نوعی ت‌ناگذاری می‌کند. از طرفی نیز دولت با یک سری از وظایف روبه‌روست و باید از منابع موجود استفاده کند، اما زمانی که داشته‌هایش کفاف ندهد، از صندوق‌های بازنشستگی برداشت می‌کند یا قوانین و مقرراتی با این نیت بر آن‌ها تحمیل می‌کند.

 

تاکید ما بر این است که اگر دولت در امور محوله خود رفتاری افراط‌گونه نداشته باشد، شاید نیازی به هزینه‌های سنگین‌ نداشته باشد. نکته دیگر اینکه ما باید در جایگاه دولت یا مجلس بدانیم که ت‌گذاری اجتماعی انتخابی تلخ میان چند گزینه بد است و هر انتخابی، به معنای محرومیت بخشی دیگر از مردم است. به این معنا در ت‌گذاری هیچ انتخاب شیرینی وجود ندارد و گاهی اوقات ناچاریم چشم و گوشمان را بر بخشی از جامعه ببندیم. حتی در بدترین حالت نیز باید دست به انتخاب زد و این بهتر از انتخاب نکردن است. برای مثال، فرض کنید دو نفر دچار مشکل تنفسی عجیبی باشند و ما یک عدد ماسک بیشتر در اختیار نداریم. ما می‌توانیم به یکی از این دو نفر ماسک را بدهیم. انتخاب دیگر ما این است که به هیچ کدام ماسک را ندهیم. در انتخاب اول، یک نفر از دست می‌رود و در انتخاب دوم، هر دو نفر. اتفاقی که در ت‌ناگذاری» در ایران می‌افتد همین است. ت‌گذار به جای اینکه یک نفر را نجات دهد، روی خود را برمی‌گرداند تا مرگ دلخراش دو نفر را نبیند. ما در ت‌گذاری اجتماعی رویمان را برگردانده‌ایم، گوش‌هایمان را گرفته‌ایم و چشم‌هایمان را بسته‌ایم.  مسئله دیگر این است که همبستگی اجتماعی و عدالت اجتماعی دو پایه و بنیان اساسی ت‌گذاری اجتماعی هستند. در ایران بعد از انقلاب، عدالت اجتماعی تا اندازه‌ای توجه ت‌گذاران اجتماعی را به خود جلب کرده، اما همبستگی اجتماعی از بی‌توجهی تاسف‌برانگیزی در رنج بوده است. نکته قابل تامل اینکه همبستگی اجتماعی به شدت در مقبولیت و پیشبرد ت‌های دولت و مجلس، موثر است. در اتفاق‌های دی‌ماه 96، دولت که به عمق تنزل همبستگی اجتماعی و پیوندهای عمودی میان خود و مردم آگاه بود، به شکل معناداری از تمام ت‌های اصلاحی‌اش کوتاه آمد. گرایش دولت به افزایش مستمری‌ها به اقشار و گروه‌های مختلف نیز کوششی برای بازسازی و حتی حفظ حداقلی از اعتمادعمومی است و نه ت‌گذاری اجتماعی و دست‌زدن به انتخاب‌های تلخ، بنابراین در شرایطی که پیوندهای افقی و عمودی به‌شدت سست شده و اعتماد اجتماعی فروکش کرده، راهی جز این نداریم که همبستگی اجتماعی را به اولویت اول نظام و کشور بدل کنیم. در حوزه بازنشستگی نیز انتخاب این است که ذی‌نفعان متشکل از کارگران و کارفرمایان را در تصمیم‌گیری‌ها مشارکت دهیم.